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      我國地方政府專項債發行現狀及趨勢分析

      文/曾玲

      摘要:新預算法于2015年1月1日起正式實施,拉開了我國地方政府債券發行的新序幕。在國家政策的推動下,作為國家補短板、穩增長的重要工具,近年來,地方政府專項債的發行量屢創新高,為我國基礎設施建設籌集了大量的資金。本文從專項債的發展現狀出發,結合目前專項債相關政策文件、發行情況等內容,對專項債的發展趨勢進行了簡單的分析。

      一、我國地方政府專項債發展概述

      (一) 地方政府專項債的基本涵義和作用

      地方政府專項債券(以下簡稱“專項債”)是為有一定收益的公益性項目發行,以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券。專項債要求“資金跟著項目走”,其投向領域應為國家精準聚焦重點領域和重大項目,其本質是政府投融資的一種方式。專項債券在推動我國市政建設,促進社會經濟發展發揮了重要作用,同時也是健全和發展資本市場,國家宏觀調控的重要工具。2020年以來,面臨日益復雜和緊張的外部局勢以及疫情的持續反復,我國宏觀經濟下行壓力持續加大。在此背景之下,專項債對于拉動有效投資,穩定經濟發增長揮了重要作用。

      (二) 專項債發行政策梳理

      2017年以來,國務院及財政部門相繼出臺一系列文件,旨在規范政府舉債融資機制,完善地方政府債券發行管理,其中2020年《地方政府債券發行管理辦法》發布,從發行額度與期限、信用評級及信息披露、發行與托管、相關機構職責等方面對我國地方政府債券發行做出具體要求,具有重要的指導意義。而隨著專項債的推廣和大量發行,專項債相關指導文件也陸續出臺,其中財預〔2021〕10號文通過完善信息化手段,對專項債項目實行穿透式監測與管理,財預〔2021〕61號文對專項債進行事前、事中、以及事后的績效評估等作出了具體的規定。2015年至2021年我國專項債相關政策文件如下表1-1所示。

      表1-1 2015年至2021年國家出臺地方政府專項債主要政策文件

      發布時間

      政策文件名

      內容摘要

      2016/11/9

      《地方政府專項債務預算管理辦法》財預〔2016〕155號

      文件對專項債務限額及余額、預算編制和批復、預算執行和決算以及非債券形式專項債券納入預算管理明確了相關規定,確立了專項債預算管理辦法。

      2017/5/16

      《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》財預〔2017〕62

      試行辦法對土地儲備專項債券的舉借、使用及償還作出了具體的規定,規范、促進土地儲備專項債券的發行。

      2017/6/2

      《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》財預〔2017〕89號

      通知著眼于打造“市政項目收益債”,從專項債債券規模、實施方案、部門責任、資產管理、工作安排等方面提供了試點發展收益和融資平衡專項債工作辦法和要求。

      2017/7/12

      《地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)》財預〔2017〕97號

      試行辦法對收費公路專項債券的舉借、使用及償還作出了具體的規定,規范、促進土地儲備專項債券的發行。

      2018/4/2

      《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》財預〔2018〕28號

      完善了地方政府專項債券管理,規范棚戶區改造融資行為,探索建立棚戶區改造專項債券與項目資產、收益相對應制度,對棚戶區改造專項債券的舉借、使用及償還作出了規定。

      2018/8/14

      《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》財庫〔2018〕72號

      該意見就專項債發行工作提出了以下幾點要求:加快專項債發行進度、提升專項債發行市場化水平、優化債券發行程序、簡化債券信息披露流程、加快專項債資金撥付使用,加強債券信息報送。

      2019/6/10

      《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(國務院發文)

      通知主要內容包括:支持做好專項債券融資工作;進一步完善專項債券管理及配套措施;依法合規推動重大項目融資以及加強組織保障。

      2020/7/27

      《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》財預〔2020〕94 號

      通知對專項債的發行節奏、期限、資金投向、用途做出更具體的要求,同時提出嚴格新增專項債券使用負面清單,加大專項債信息公開力度以及健全通報監督機制等,規范專項債發行工作。

      2020/11/4

      《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》財庫〔2020〕36號

      該意見從完善地方債發行機制、科學設計地方債發行計劃、優化地方債期限結構、合理控制籌資成本,以及加強地方債發行項目評估、完善信息披露和信用評級等角度,進一步完善地方債發行機制,保障地方債發行工作長期可持續開展。

      2021/2/7

      《地方政府專項債券項目穿透式監測工作方案》財預〔2021〕10號

      通過完善信息化手段,對專項債項目的準備情況、建設情況、運營情況以及專項收入實行穿透式監測,同時明確相關部門責任,實現對專項債項目全周期、常態化風險監控,防范法定債券風險。

      2021/9/8

      關于印發《地方政府專項債券用途調整操作指引》的通知財預〔2021〕110號

      指引對涉及到專項債用途調整的,對調整條件、原則、程序、執行管理、信息公開、監督管理等方面做出了規定,進一步完善了專項債發行管理機制。

      2021/11/26

      關于印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》的通知 財預〔2021〕61號

      該辦法從事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評級管理等方面對專項債資金使用效益進行績效資金管理,同時防范政府債務風險。

      二、專項債發行情況分析

      (一)2015年至2021年專項債發行總量分析

      從發行總量來看,2015年是新預算法出臺后我國專項債發行的首年,其發行量為959億元,其后專項債發行總量在我國增長迅猛,2018年超過10000億元,2021年達到新的歷史最高值35844億元。2020年、2021年預算安排新增專項債限額分別為37500億元、36500億元,實際發行量分別達到為36019億元、35844億元。

      從新增專項債發行占比來看,近5年專項債發行占比逐年上升,2015年發行量僅為我國地方政府債券的2.5%,2021年新增專項債發行占當年地方政府債券發行總額達到65.73%。從發行趨勢及發行結構來看,經濟下行壓力之下的我國經濟,有收益的項目專項債逐漸成為我國當前發行規模最大的債券種類。2021年,全國發行專項債總額74898億元,其中新增一般債券占比10.5%、新增專項債占比47.86%,再融資一般債占比23.77%,再融資專項債占比17.87%。2020年、2021年我國新增專項債發行結構見圖1-2所示。

      專項債自發行以來,其發行量呈現大幅度上升的趨勢,一般債券增長幅度則相對較小,總體較為平穩,專項債成為我國地方政府穩經濟的積極財政政策的重要抓手。我國地方政府債券發行情況詳見表1-1,圖1-1。其中,2016年地方政府債券發行總量超6萬億元,但新增專項債發行量僅為4037萬億,主要原因是這一年置換債券占比較高。

      表1-1 2015年至2021年我國地方政府債券發行量統計   單位:億元

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      數據來源:中國地方政府債券信息公開平臺

      注:2015、2016年其他債券未公布

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      圖1-1 2015年至2021年我國地方政府債券發行統計

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      圖2020年、2021年地方政府債券發行結構

      (二)專項債發行期限及利率情況分析

      從債券發行期限來看,專項債發行平均期限2020年為14.6年,2021年為14.2年,約為2018年發行期限的2.3倍,保持較長期限水平。目前,專項債發行期限呈長期趨勢明顯,近2年均超過10年,多為長期債券。財庫〔2020〕36號文提出地方財政部門應當保障專項債券期限與項目期限相匹配,體現了地方政府資本性支出項目的變化,也有利于減小地方政府債務償付壓力。

      從債券發行利率來看,專項債和一般債務都保持較低的利率水平,具有逐年小幅度下降趨勢,2019年、2020年及2021年地方政府專項債債券發行利率分別為3.43%、3.44%及3.41%。

      表1-3 2018年至2021年地方政府債券發行期限及發行利率

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      數據來源:財政部統計數據

      (三)專項債發行量區域分布情況

      2021年,我國各省市、自治區大力推行專項債,專項債券發行規模出現歷年來最高,其中發行總量排名前三位的分別是廣東省、山東省及北京市,發行總額分別為4419億元、3581億元及2831億元。根據中國地方政府債券信息公開平臺數據統計,2021年專項債累計發行總量超過1000億元的省市共計19個,其中排在前十位的分別是廣東、山東、北京、浙江、四川、江蘇、河南、河北、湖北及安徽省,具體發行量如圖1-3所示。

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      圖1-3 2021年各省市專項債發行統計(前十)

      數據來源:中國地方政府債券信息公開平臺

      (四)專項債發行用途情況分析

      專項債自發行以來,主要聚焦黨中央、國務院確定的重點領域,以充分發揮投資效能、促進有效投資為主要目標,其投向領域是在國家政策調整下不斷優化與完善。2018年至2019年專項債發行主要用于棚改及土地儲備項目,其發行量占同期專項債發行規模的65%以上,但實質上未能形成有效投資。為此,國家加強了對專項債券投向管理,專項債投向領域進一步優化。2019年,國家明確了2020年專項債重點用于交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目,民生服務,冷鏈物流設施,市政和產業園區基礎設施七大領域,同時根據投資需求進行適當的投向優化。2021年專項債投向領域增加了國家重大戰略項目和保障性安居工程兩項重點領域。2022年保持了2020年專項債投向的政策連續性和穩定性。2022年6月國務院印發《扎實穩住經濟的一攬子政策措施》,進一步明確加快地方政府專項債券發行使用并擴大支持范圍。其中在專項債適用領域明確了“在前期確定的交通基礎設施、能源、保障性安居工程等9大領域基礎上,適當擴大專項債券支持領域,優先考慮將新型基礎設施、新能源項目等納入支持范圍”。

      三、新形勢下地方政府專項債發展趨勢分析

      (一)在穩增長的政策驅動下,專項債將持續助力我國基礎設施建設

      面對經濟持續下行的壓力,2022年政府工作報告明確我國今年經濟工作的要求為穩字當頭,穩中求進,并提出適度超前的基礎設施投資,同時擬安排地方政府專項債券3.65萬億元用于重點項目建設。同年5月6日,中共、國務院印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》,其中提到建立多元可持續的投融資機制,具體措施包括對公益性項目,加強地方財政資金投入,其中符合條件項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持。在疫情影響之下的我國經濟,穩增長擺在了更加突出的位置,專項債作為基礎設施建設的重要資金來源,依然是擴大有效投資、補齊發展短板、穩定經濟增長的重要著力點,此外,專項債還具有成本低,期限長,發行靈活等特點,未來將持續助力我國基礎設施建設,為我國經濟穩定運行提供資金支持。

      (二)專項債從“量”到“質”轉變,提高專項債資金使用效率是關鍵

      我國專項債發行限額在2021年達到頂峰,2022年地方政府專項債券發行限額為3.45億元,發行額度有所下降。從目前已發行的情況來看,專項債還存在資金使用效率不高、撬動社會資本力度不夠的問題,從發展趨勢來看,專項債將逐漸從“量”到“質”發生轉變,其中提高專項債資金使用效率是關鍵。專項債作為國家宏觀調控和投資指引的重要工具之一,應當發揮其穩增長、補短板的重要作用,在應用領域,應投向重點基礎設施建設領域,盡快形成實物工作量,形成有效投資。2021年,財預〔2021〕110號文規范了專項債券用途調整,避免資金浪費和閑置,2021年財預〔2021〕61號文發布,也表明了國家加強了對專項債資金使用績效考核的力度。

      (三)更加注重專項債券全生命周期風險管理

      2020年以來,專項債已成為政府債務的主要資金來源,但與此同時,需要警惕專項債券發行的市場風險和管理風險,加強專項債全生命周期風險管理。首先,專項債項目要求融資與收益自平衡,但是在實際執行過程中,項目現金流往往為“人造”,不能真實反應項目的實際收入成本情況,最終給地方政府債務償還留下隱患;其次,應持續警惕專項債資金的挪用和投向不合理,防止造成地方隱性債務增加;最后,嚴重依賴土地出讓收入的政府基金預算收入是不穩定的,專項債存在一定的違約風險。因此,從長遠來看,我國專項債全周期監管和市場化風險管理將進一步加強和完善。

      (四)專項債券發行逐步向專業化、市場化轉變

      一是專項債券發行的期限更加匹配市場需求。2018年以來,地方政府專項債券有了更長期限的品類,一些較長期限的大型基礎設施項目有了更為匹配且成本更低的融資途徑。二是專項債券品種日益多樣化,其種類日益豐富、使用范圍不斷擴大、發行靈活度大幅提升。三是不斷完善地方政府專項債發行機制,財政部出臺多項文件規范地方債發行管理,從科學制定發行計劃、合理安排債券期限結構、加強地方債發行項目評估、債券資金管理及完善信用評級和信息披露機制等多個方面,保障了和規范了地方政府專項債券發行。

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