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      睿觀點 | 地方政府專項債券發展現狀及特點分析

      摘要:地方政府專項債券是落實積極財政政策的重要抓手,在帶動擴大有效投資、穩定宏觀經濟等方面發揮著重要作用。本文結合近年來政策變化及實際發行情況,從債券額度、發行時間、資金投向、債券期限等幾個維度對地方政府專項債券發展現狀及特點進行剖析。

      一、 地方政府債券概述

      (一) 地方政府債券發展歷程

      2015年以前,舊《預算法》并沒有有賦予地方政府舉債的權力。為應對2008年的國際金融危機,破解地方政府融資難題,2009年3月全國兩會政府工作報告中提出安排發行地方政府債券2000億元,用于緩解4萬億投資計劃中地方政府的配套資金壓力。自此,地方政府債券發行先后經歷了“代發代還”“自發代還”試點和“自發自還”試點和全面 “自發自還”四個階段。

      表1:地方政府債券發展的四個階段

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      (二) 地方政府債券分類

      按照項目是否有收益劃分,地方政府債券分為一般債券和專項債券。按資金用途劃分,地方政府債券可以分為新增債券、置換債券和再融資債券。上述債券發行規模不得超過財政部下達的當年本地區對應類別的債券限額或發行規模上限。本專題文章主要聚焦在新增地方政府專項債券。相比于一般債券,發行專項債券具有不計入赤字、?顚S帽U现攸c領域公益性項目合理融資需求、發行期限較長、可用于重大項目資本金等優勢。

      表2:地方政府債券分類

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      (三) 地方政府專項債相關政策

       國發〔2014〕43號正式開啟地方政府舉債融資的“前門”,而《預算法》(2014年8月31日修訂,2015年1月1日施行)從法律層面賦予了地方政府舉債的權力。2015年以來,地方政府專項債券經歷了試點、逐步推廣、規范管理等過程,監管層從專項債券預算管理、限額分配、申報和發行、配套市場化融資、適用領域及負面清單、用途調整、績效管理等方面持續加強和完善專項債券管理。2015年以來的專項債相關政策見表3。同時,在文化旅游、農業農村、水利工程補短板、新能源、新基建等領域相關政策文件中也均提及將符合條件的公益性建設項目納入地方政府債券支持范圍,用足用好地方政府債券資金,加快推動重大項目落地實施。

      表3:地方政府專項債相關政策及主要內容

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      二、 地方政府專項債發展現狀及特點

      地方政府專項債券是落實積極財政政策的重要抓手,在帶動擴大有效投資、穩定宏觀經濟等方面發揮著重要作用,當前,我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力,在較長的一段時間里,仍需積極財政政策支持。本文結合近年來政策變化及實際發行情況,從債券額度、發行時間、資金投向、債券期限等幾個維度對地方政府專項債券發展現狀及特點進行剖析。

      (一) 新增限額趨于穩定

      地方政府專項債實行限額管理,2015年-2022年地方政府新增專項債限額及發行額如下圖所示。

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      圖1:2015-2022年專項債限額及發行額(單位:億元)

      從上圖可以看出,地方政府新增專項債券限額及發行額度在2015年到2020年呈跨越式增長后,逐步趨于穩定。截至2022年8月末,地方政府專項債務限額為218185.08億元,地方政府專項債余額為203416億元,地方政府專項債余額距離限額約1.5萬億元。用好用足專項債限額,依法盤活債務限額空間,成為專項債接續發力的關鍵措施。2022年7月28日,中央政治局會議明確,用好地方政府專項債券資金,支持地方政府用足用好專項債務限額。8月24日國常會議提出要依法盤活地方2019年以來結存的5000多億元專項債限額,各地要在10月底前發行完畢,優先支持在建項目,年內形成更多實物工作量。

      (二) 發行節奏明顯提速

      發行節奏提速體現了適度超前的基礎設施建設和財政貨幣政策靠前發力,主要是為了應對經濟下行壓力和疫情沖擊影響,加大逆周期調節力度,增加有效投資,主要表現為:

      一是專項債券限額提前下達。全國地方政府債務限額需要經全國人大批準后,由財政部下達至地方,因此2019年之前地方政府新增債券發行均在兩會后開始。2018年12月,全國人大授權國務院在2019至2022年,在當年新增地方政府債務限額的60%以內,提前下達下一年度新增地方政府債務限額。2019年-2022年提前下達專項債時間如下表。

      表4:2019年-2022年提前下達專項債時間

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      二是專項債券發行時點大幅提前。從政策指導要求來看,2018年之前專項債發行的政策基調為均衡發行節奏,2018年以后政策指導放松季度均衡要求限制,基本要求10月底之前要發行完畢。2021年為了避免資金閑置,加強風險控制,政策要求適當放寬專項債券發行時間限制,全年專項債發行時點后移。而2022年經濟下行壓力加大,5月25日全國穩住經濟大盤電視電話會議提出要確保用于項目建設的地方政府專項債券額度6月底度基本發行完畢,8月底基本使用到位。2022年1-6月,各地發行新增專項債券3.41萬億,已完成下達限額的93.3%,實際發行進度也明顯快于往年。近年來有關專項債券發行時間要求梳理見表5,近三年專項債券實際發行情況見圖2。

      表5:地方專項債發行時間的政策要求

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      圖2:2021年-2022年8月地方政府專項債發行情況(單位:萬億)

      (三) 資金投向不斷擴大

      地方政府專項債資金的投向在一定程度上體現了政府對公益性項目投資方向的引導。從近幾年的政策導向和發行情況來看,專項債投向領域經歷了一個動態調整的過程。2017年-2018年財政部推出土地儲備專項債券、收費公路專項債券和棚戶區改造專項債券,并試點發展項目收益與融資自求平衡專項債券。從2019年開始,專項債使用范圍不斷擴大到11個領域,并嚴格限制棚改和土儲專項債的發行。另外,還允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金,可用于項目資本金領域擴大到13個領域。地方政府專項債券投向領域政策要求見下表。

      表6:專項債投向政策要求及發行情況

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      (四) 債券期限不斷拉長

      2015年以來,地方政府專項債券期限不斷拉長,長期債券占比不斷提高,2022年1月-8月專項債券平均發行期限長達15.6年。專項債券期限拉長,體現了地方政府資本性支出項目的變化,也有利于緩解地方政府債務償付壓力。2018年-2022年(1-8月)專項債券平均發行期限的變化情況見圖3。

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      圖3:2018年-2022年(1-8月)專項債券平均發行期限(年)

      從政策指導上來看,2018年以前,專項債券發行期限及比例結構實施嚴格監管,對土儲、收費公路、棚戶區改造專項債也都明確了最長發行期限。2018年二季度開始,監管有所放松,表現為增加專項債期限品種、不再限制專項債券期限比例結構、逐步提高專項債券長期債券發行占比、重大項目鼓勵發行10年期以上的長期專項債券等。2020年開始監管的基調基本是既要保證專項債券融資期限與項目資金需求結構相匹配,降低期限錯配風險,防止資金閑置浪費,同時要避免人為將償債責任后移。近年來有關專項債券發行期限政策要求梳理見表7。

      表7:專項債券發行期限的政策要求

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