摘要：用好地方政府專項債券，必須堅持“資金跟著項目走”，統籌在建項目和新開工項目資金需求，做深做實項目儲備，加強項目策劃，提高項目質量，力爭實物工作量落實提質增效。本文結合專項債券項目特點，就如何做好項目策劃進行分析。

一、 引言

積極爭取地方政府專項債項目，是各地政府加快補齊基礎設施和社會民生短板、擴大有效投資的重要手段。而用好地方政府專項債券，必須堅持“資金跟著項目走”，做到“早、準、快”，即準備工作要早、發行時機要準、資金使用要快。在當前融資通道不斷收緊的環境下，各地政府應搶抓政策機遇，加快專項債券項目前期準備工作，通過項目梳理、發掘、優化、包裝，持續擴大項目“儲備池”，實現“儲備一批、申報一批、發行一批、建設一批”滾動接續，充分發揮專項債券利率低、期限長、規模大等優勢，助力地方經濟發展提質增效。專項債項目儲備謀劃是將投資需求轉化為有效需求的一個關鍵，也是后續管好用好專項債券資金的前提，只有謀劃包裝好項目，做實項目前期，才能更多地爭取專項債券額度，并在債券額度下達后盡快形成實物工作量。

二、 專項債券項目策劃總體思路

根據政策要求，專項債券項目必須是有一定收益的公益性項目，能夠產生持續穩定的政府性基金收入或專項收入，且融資規模要保持與項目收益相平衡（即項目收入扣減運營成本后收益可覆蓋一定倍數的債券本息）。同時項目策劃要堅持三個原則：一是堅持負面清單管理，確保項目合法合規；二是堅持形成有效投資，確保形成實物工作量；三是堅持債務風險防范，確保法定債務不出現風險。

因此，專項債券項目策劃需要對項目從多角度、多層次進行深度剖析：從公益性角度，重點分析項目是否為區域發展需要（輕重緩急）、項目領域是否合規，建設內容是否可優化等；從收益性角度，重點分析投資規模是否合理、融資規模是否和收益相匹配、項目潛在收益點等；從項目前期手續角度，重點分析手續完備性、合規性、一致性等。在全面分析的基礎上，對項目進行梳理、優化和包裝，從公益性和收益性兩個維度，可將項目分為四類，一是領域符合并且收益可觀的項目；二是領域符合但收益較少的項目；三是領域符合但無收益的，或領域模糊的項目；四是領域不符合的項目。優先選擇一類項目，直接剔除四類項目，重點對二類項目進行包裝策劃，包括整合、拆分、分期實施等，三類項目視情況亦可適度包裝。最后，將項目按照成熟度進行分級，打造一批隨時能發債的項目，儲備一批半成品項目，策劃一批潛在項目。

圖1：專項債券項目策劃總體思路

三、 專項債券項目策劃要點

（一） 專項債券項目申報領域

專項債券申報項目必須是經濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚要干的實體政府投資項目，優先支持納入國家和地方“十四五”規劃的項目，優先支持納入國家重大區域發展戰略以及省、市級重點項目，積極發揮專項債券對重大規劃和戰略的支撐作用；優先支持在建項目，盡快形成實物工作量和拉動有效投資。專項債券項目必須要符合投向領域的有關規定，并嚴格落實負面清單管理。

表1：新增專項債券支持領域和負面清單

（二） 專項債券項目收入構建

專項債券項目應當能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模。因此，項目能否實現融資收益自平衡成為專項債能否申報和發行成功的關鍵。在進行收入構建或挖掘時，通常需要遵循三個原則，一是相關性原則，即項目收入來源于項目自身；二是直接性原則，即項目收入來源于項目建設內容，且收益規模與項目建設規模相匹配；三是可衡量性原則，項目收入有參考依據或標準，并且是真實合理的。對于自身收益較低的項目，按照上述原則充分挖掘收益來源，多渠道籌集項目收入。專項債主要領域項目收入來源見表2。

針對項目融資償還不足的可以適當考慮一部分政府性基金收入，包括政府補貼及項目對應產生的土地收益等，但財政性收入占比不得超過50%（各地區要求略有不同）,土地資源必須要明確資源所在范圍、面積、用地性質等。另外，涉及到土地出讓收入的項目，應按政策要求的比例計提各種專項基金及收益分配后，地方留存可支配的收入才可作為償債來源。

表2：專項債主要領域項目收入來源分析

（三） 專項債券項目適度包裝

擬申報專項債的政府投資項目可能存在工程量小而散、涉及區域廣、收益不穩定的問題，比如農村人居環境改善類項目，或者存在投資規模大，項目收益能力差等問題。為了解決申報項目零碎、項目收益能力差、債券發行后支出進度慢等問題，需要對專項債項目進行適度的包裝，以爭取更高的發債額度。通過項目包裝和策劃，以達到項目建設內容、項目投資規模、項目融資規模以及項目收益之間相互匹配，同時保證能夠及時足額匹配對應的項目資本金。

在進行項目包裝策劃時，要從項目類型、項目收益、項目規模、項目位置、項目管理權限等方面進行充分分析，并選擇合適的包裝策略。對于項目零散或者單個項目收益不足的，可以采取統籌打包或者“肥瘦搭配”等方式對項目進行合并申報。比如對于小而散的水利工程項目可以由水利部門統籌進行整體打包實施，擴大投資規模，提升效率；城鄉電網項目可以和老舊小區改造、園區基礎設施建設、綜合管廊等項目打包實施；農業類項目可以和文化旅游、生態建設等項目打包實施；結合新基建謀劃市政和產業園基礎設施項目等等。在進行項目組合打包時，一定要挖掘各項目間的聯系，保證項目在行業領域或者地域上存在實質關聯，避免非關聯項目強行打包。同時，要注意配套建設投資占總投資比例的合理性，避免公益性項目占比過大，導致過度包裝。對于投資規模過大的項目，應根據項目分年度投資計劃及資金需求情況分批申報發行專項債券，防止資金閑置。對于投資規模大而自有資金不足的項目，可以適當對項目進行分拆，縮減建設內容和投資規模。

（四） 專項債券項目前期手續

在進行專項債券項目策劃時，前期手續的完備性和、合規性和一致性是關注的重點。項目完備性包括項目立項、可研、環評、用地預審、初步設計審批、國有土地使用證（不動產登記證）、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證、中標通知書、項目施工合同等項目手續是否齊全且有效。項目合規性是指審批制、核準制、備案制的適用是否合規，項目手續辦理的時間順序和步驟是否妥當等。一致性是指項目前期文件中的項目名稱、建設內容、項目收益內容和“一案兩書”等是否保持一致或相互銜接。

因此，對專項債項目策劃還要注重從源頭設計，尤其是可研報告的編制，要明確項目建設內容，明晰項目建設邊界，投資額與建設內容匹配，經濟效益分析要細化，項目收入、成本清晰，數據來源有依據且合理。另外，對于打包項目，往往涉及的部門較多，要做好各部門之間的協調溝通工作，加快項目手續辦理，否則會影響債券申報進度。

四、 債貸組合：“專項債+市場化融資”

2019年6月，中辦、國辦印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33 號），提出收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資，同時允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金。專項債領域“債貸組合”模式突破了此前關于“債務性資金不得用于項目資本金”的限制，是基建項目投融資機制的重大創新，目的是用專項債資金撬動銀行貸款等市場化融資支持基礎設施建設，更好地發揮擴大有效投資、穩住經濟大盤的作用。專項債可以用于項目資本金領域包括鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水、新能源、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施等13個領域；以省份為單位，專項債券用于項目資本金的規模占該省份專項債券規模比例上限為25%。

因此，在做專項債項目前期策劃時，尤其是對于投資體量較大的項目，可以考慮“財政資本金+專項債資本金+市場化融資+專項債融資”的混合融資模式。一是提前與金融機構接洽，確保金融機構具有合作意向；二是避免與政府信用捆綁，嚴禁新增隱性債務；三是合理選擇項目實施主體，選擇信用實力較強、財務狀況良好的企業作為項目單位；四是嚴格落實收入分賬管理，項目對應的政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入及時足額繳入國庫，項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任，在銀行開立監管賬戶，將市場化融資資金以及項目對應可用于償還市場化融資的專項收入，及時足額歸集至監管賬戶。