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      睿立方觀(guān)點(diǎn)

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      睿觀(guān)點(diǎn) | 論城投轉型三大關(guān)系之平臺間關(guān)系

      城投與政府的關(guān)系、平臺間(城投與城投)關(guān)系(多平臺情況下)、城投與市場(chǎng)的關(guān)系是城投轉型所必須面對并亟需解決的三大關(guān)系,三個(gè)關(guān)系的處理關(guān)乎城投轉型的進(jìn)程與成敗。此前作者已撰文《論城投轉型三大關(guān)系之政企關(guān)系》、《論城投轉型三大關(guān)系之平臺與市場(chǎng)關(guān)系》,分別從關(guān)系的歷史由來(lái)和發(fā)展趨勢,以及新型關(guān)系構建等多角度進(jìn)行了深入的剖析和解讀。我們今天繼續來(lái)談城投轉型三大關(guān)系中的第三個(gè)重要關(guān)系,即在有限地理空間范圍內(在此指某市或某區縣)多平臺運作情況下,城投與城投之間的關(guān)系,我們簡(jiǎn)化稱(chēng)之為“平臺間”關(guān)系。但必須強調的是,本文所指的多平臺是指從股權隸屬關(guān)系上屬于平行關(guān)系的平臺,而非母子關(guān)系的平臺。

      一、從“重慶八大投”說(shuō)起

      何為“重慶八大投”?行業(yè)內人士對這個(gè)稱(chēng)呼并不陌生。重慶“八大投”是指重慶市于2002年前后組建并由其國資委控股,包括重慶交投、重慶高速、重慶城投、重慶地產(chǎn)、重慶能投、重慶水利、重慶水務(wù)和重慶旅投在內的八家市級城投平臺。重慶“八大投”是國內相對成立比較早的一批城投公司,開(kāi)創(chuàng )了城市基礎設施投融資的“重慶模式”!爸貞c八大投”模式是當時(shí)我國城投多平臺運作模式的縮影,也是當時(shí)該種模式成功運作的典范。

      “重慶八大投”緣何成功?該種模式之所以能夠在2014年以前,即國發(fā)43好文出臺之前為各地城市紛紛相仿,得益于當時(shí)的政府投融資體制機制所營(yíng)造的寬松投融資環(huán)境,得益于當時(shí)土地金融背景下的土地儲備機制實(shí)現了對土地增值價(jià)值的高效利用。2009年3月,央行和銀監會(huì )聯(lián)合提出:“支持有條件的地方政府組建融資平臺,發(fā)行企業(yè)債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道!弊源顺峭豆镜陌l(fā)展進(jìn)入快車(chē)道。政策支持下的政府平臺設立成了“分秒”之事,地方政府面對銀行等金融機構,多一家平臺意味著(zhù)多獲取一份融資,而對于平臺的存續時(shí)間長(cháng)短,資質(zhì)強弱等問(wèn)題并不為金融機構所關(guān)注。在這樣的背景催生之下,各級地方政府借助政策的東風(fēng),邁著(zhù)基建大干快上的步伐,平臺公司如雨后春筍般涌現,也恰恰是在這個(gè)發(fā)展階段,平臺數量實(shí)現了爆炸式的增長(cháng)。統計數據顯示,2008年末全國融資平臺數量只有3000多家,而2009年末增加至8000多家,一年間增加1.66倍。央行的調研報告顯示,2010年末地方府融資平臺進(jìn)一步增加至1萬(wàn)余家。當時(shí)在江浙的一些經(jīng)濟較發(fā)達地區的鄉鎮都設有平臺公司。有甚者,一般公共預算收入不足2個(gè)億的縣城居然存在大小十幾家平臺。各地“八大投、七大建、林教頭(林業(yè)投資或教育投資的諧音)風(fēng)雪山神廟”的故事層出不窮,可以說(shuō),在我國當時(shí)的城建歷史舞臺上是“你方唱罷,我方登場(chǎng)!

      當時(shí)“八大投”之間又是怎樣的關(guān)系?我們可以形象比喻為政府的“多胞胎孿生兄弟”。既然是孿生,首先平臺間的關(guān)系很近,因為同屬一個(gè)地方政府,同時(shí)相互之間亦不存在資產(chǎn)資源的競爭,因為當時(shí)的平臺公司幾乎也不需要太多的資產(chǎn)資源的支撐,只要是政府出資就可以滿(mǎn)足金融機構融資放款的要求;其次是很像。無(wú)論是從功能定位,業(yè)務(wù)類(lèi)型,還是管理模式幾乎如出一轍。

      二、以國發(fā)43號文為分水嶺

      2014年9月,國家以《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕43號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)國發(fā)43號文)作為起手式和總綱,在加強地方政府債務(wù)管理方面,一手“修明渠”,一手“堵暗道”,陸續配套出臺了多個(gè)文件,承繼國發(fā)43號文強調政企分割、總量控制、規范發(fā)展的理念,逐步建立起政府性債務(wù)管理的政策體系。而這則對城投行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大影響的文件也深刻改變著(zhù)平臺間關(guān)系的走向。國發(fā)43號文的發(fā)布,宣告了傳統的以地方政府信用為支持,以地方政府投融資平臺為融資載體進(jìn)行大規模舉債建設的政府投融資體制的終結,同時(shí)也宣告了各地“重慶八大投”等“孿生兄弟”式的多平臺運作模式的終結。融資平臺轉型發(fā)展的內在邏輯要求:“平臺不在多而在于精,平臺不在大而在于強!倍@一發(fā)展理念,將始終伴隨城投的發(fā)展成長(cháng)。

      在這里必須要提及的是,由于過(guò)去三年我國新冠疫情的影響和國內外經(jīng)濟形勢的不利變化,上至國務(wù)院下至各級地方政府以盤(pán)活存量資產(chǎn)擴大有效投資的呼聲越來(lái)越高,目的在于進(jìn)一步深挖經(jīng)濟下行和地方財力銳減背景下,我國各級地方政府的“家底”和經(jīng)濟發(fā)展的韌性。諸如2020年10月19日,陜西省發(fā)改委、陜西省財政廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快市縣融資平臺公司整合升級推動(dòng)市場(chǎng)化投融資的意見(jiàn)》。文件要求:“推進(jìn)融資平臺公司轉型,摸清現有融資平臺公司底數,分類(lèi)推進(jìn)整合升級,全面清理撤銷(xiāo)“空殼類(lèi)”平臺。除西安、西咸新區外,原則上市級平臺不超過(guò)4家,國家級開(kāi)發(fā)區平臺不超過(guò)3家,省級開(kāi)發(fā)區和縣(區)級平臺不超過(guò)2家。2019年一般公共預算收入少于2億元的區縣原則上只保留1家平臺!痹偃缃衲觊_(kāi)年,2023年1月28日,安徽省政府網(wǎng)站發(fā)布《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴大有效投資實(shí)施方案的通知》。通知強調推進(jìn)市縣平臺公司整合提升!耙源髱、以強帶弱、以小促大”加快推進(jìn)市縣平臺公司整合。

      筆者認為,現階段盤(pán)活存量資產(chǎn)的核心在于如何更好的利用和發(fā)揮既有平臺的作用,而非因某一塊資產(chǎn)而設立新的平臺,如果需要新設平臺的話(huà),盡可能與既有平臺形成的應該是母子關(guān)系,而不是平行關(guān)系。這也符合近幾年國家和有關(guān)地方政府在推動(dòng)區域政府投融資模式和地方政府投融資平臺公司發(fā)展轉型的政策訴求。 

      另外,《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》(中發(fā)〔2015〕22號)文的出臺,拉開(kāi)了我國新一輪“以管資本”為主要特征的國資國企改革。此輪國企改革實(shí)現由“管資產(chǎn)”向“管資本”轉變的重要舉措之一就是要求各級地方政府通過(guò)新建或組建的方式,設立國有資本投資或國有資本運營(yíng)公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩類(lèi)公司”)。而國有資本投資或運營(yíng)公司的設立帶來(lái)的必然是區域資產(chǎn)資源的匯聚和整合,以及一定空間范圍內的城投數量的變化和平臺間關(guān)系的重新梳理和定位。大量實(shí)踐顯示,通常情況下,兩類(lèi)公司的組建帶來(lái)的是城投數量的減少和“新城投”質(zhì)的提升,以及平臺間的關(guān)系愈加清晰化,通過(guò)資產(chǎn)資源的外部整合和平臺間的內部重組,原本多平臺運作下的職能定位不清,業(yè)務(wù)布局重疊,股權結構交叉,人員管理混亂,僵尸企業(yè)等現象得以明顯改變。                                                                                                                                                                                                                              

      三、新時(shí)期平臺間新型關(guān)系的構建

      平臺公司在產(chǎn)生、崛起、轉型的各個(gè)階段,都伴隨著(zhù)整合重組。整合重組已然成為平臺公司持續融資以及平臺轉型的重要手段。而每一輪整合重組都將帶來(lái)城市資產(chǎn)資源的重新分配和優(yōu)化布局,以及城投和平臺間關(guān)系的重新定位和厘清。

      國家一系列有關(guān)地方政府債務(wù)管理的相關(guān)政策的出臺,以及政府投融資體制機制改革意見(jiàn)的發(fā)布和實(shí)施,旨在構建更加規范高效的投融資環(huán)境,推動(dòng)城鎮化水平的提升和經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展。聚焦在一個(gè)有限的地理空間范圍內,諸如某個(gè)地級市,或者某個(gè)區縣,在推動(dòng)區域政府投融資體制改革方面,首當其中需要解決的一個(gè)問(wèn)題,或者說(shuō)開(kāi)展區域新一輪整合重組的一個(gè)重要指導思想就是:平臺公司的數量問(wèn)題。即我們要確定通過(guò)資產(chǎn)整合重組之后,我們要構造的平臺數量和規模;蛘哒f(shuō)“幾大平臺”的問(wèn)題。而解決這個(gè)問(wèn)題的前提就是要明確要構造的幾大平臺關(guān)系問(wèn)題,平行關(guān)系還是母子關(guān)系?然后才是資產(chǎn)資源如何向幾大平臺的整合和匯聚。

      無(wú)論是何種關(guān)系,在筆者看來(lái),新時(shí)期新型平臺間關(guān)系的構建或者地方政府投融資體制改革之平臺數量的確定都需要遵循以下原則。在此也算是對上文總結性的論述。首先,平臺間的關(guān)系應不存在業(yè)務(wù)交疊(競爭)的關(guān)系。在有限業(yè)務(wù)空間和有限資產(chǎn)資源的情況下,同一區域的平臺間的業(yè)務(wù)交疊只會(huì )導致內耗和發(fā)展的相互牽制!氨蛞惶,將和一家”才是形成合力的關(guān)鍵。其次,平臺間的關(guān)系應不存在職能定位的沖突。新時(shí)期的城投順應時(shí)代發(fā)展的需要,會(huì )被賦予更多的職能。城市建設,城市開(kāi)發(fā),城市運營(yíng),產(chǎn)業(yè)投資等等,不同的職能定位的發(fā)揮對城投所需投入的資源以及所具備的能力都會(huì )有所不同,從做大某一職能定位的平臺而言,分界下的聚焦才是正確的選擇。再次,平臺間的關(guān)系應互幫互助,但應以不發(fā)生系統性風(fēng)險為底線(xiàn)。新時(shí)期平臺間關(guān)系厘清的同時(shí)并不代表不發(fā)生關(guān)系,比如在政府同一控制下,在金融機構的支持下平臺間的互保行為應給予支持和贊揚,但在地方政府嚴控債務(wù)的情況下,應以不發(fā)生系統性金融風(fēng)險為底線(xiàn),這就要要求地方政府在處理平臺間關(guān)系的問(wèn)題上,要做到“有保有壓”。

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