摘要：2022年3月28日生態環境部辦公廳發布《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》,標志著EOD模式從試點階段轉入入庫階段，同時為了更好地推動EOD模式的發展，全國多地也開展了省級EOD模式試點項目申報工作。本文主要聚焦在EOD模式項目入庫的實施流程及實施要點分析。
一、EOD項目庫概述
2022年3月，生態環境部辦公廳印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）的通知》（環辦科財〔2022〕6號）（以下簡稱《入庫指南》），明確了EOD項目開始實施進入“生態環保金融支持項目儲備庫”的入庫管理制度。生態環保金融支持項目管理系統的功能在于，開展項目信息報送、對接、反饋、完善等工作，將符合EOD模式相關要求的項目推送有關金融機構。有關金融機構遵循獨立審貸（或審批）、自主決策、自擔風險原則，將符合本機構放貸或投資支持條件的項目納入其各自的儲備庫，并及時與有關項目單位溝通對接，推進放貸（或投資）審批等。
生態環保金融支持項目儲備庫也就是我們通常說的國家級EOD項目庫。入庫國家級EOD項目庫意味著更多的政策傾斜和資金支持。比如：對于入庫項目，國家開發銀行等金融機構在優先開展審查審批及貸款投放、貸款期限延長、貸款利率優惠等方面將給予更多的支持。又如，財政部關于印發《重點生態保護修復治理資金管理辦法》的通知（財資環〔2021〕100號）中提出，用于山水林田湖草沙冰一體化保護和修復工程的獎補資金采取項目法分配，工程總投資10億-20億元的項目獎補5億元；工程總投資20億-50億元的項目獎補10億元；工程總投資50億元以上的項目獎補20億元。相比較其他項目，國家級入庫項目在同等條件下可能獲得優先支持。
為更好地完成EOD項目申報工作，地方政府也紛紛借助現有的生態環境項目系統建立省級EOD項目庫，比如山東省明確提出將EOD模式試點納入山東省綠色金融項目庫，予以金融扶持；江蘇省依托省級生態環境資金項目庫系統，建立省級EOD試點項目管理模塊；福建省依托“福建省生態環境治理項目管理系統”，建設省級EOD項目庫等。
截至2023年5月，已有江蘇、山東、安徽、福建、廣西、甘肅、云南等省份推出省級入庫政策。省級入庫項目在優先推薦納入國家級EOD項目庫、獲取綠色金融支持、優秀給予要素保障、優秀項目獎金激勵等方面將給予更多的支持。
當然，EOD項目并不是必須要入庫，無論國家還是地方層面的EOD項目庫都是為了獲得更多的政策或資金支持。而入庫也不代表項目就一定能融資，或項目一定就能落地。本文主要聚焦在EOD模式項目入庫的實施流程及實施要點分析。
二、EOD項目實施流程
根據生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南以及各地開展EOD模式試點的相關政策文件，操作流程分為四個階段：項目策劃、項目申報準備、項目申報入庫、項目實施。
表1 EOD項目實施流程
三、EOD項目實施要點
（一）合理確定項目運作主體
1. 項目申報主體
項目申報主體指的是向生態環境部門申報EOD項目入庫的責任主體。2020年9月出臺的《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號）中提到：“EOD模式試點申報主體和實施主體為市（縣、區）人民政府、園區管委會等。依托項目已落地實施的地區，鼓勵政府或園區管委會與試點依托項目承擔單位聯合申報與實施，政府或園區管委會為聯合體牽頭方�！�
2022年3月出臺的《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環辦科財〔2022〕6號）將表述改為了：“申報主體應為已建立現代企業制度經營狀況和信用狀況良好的市場化企業，或縣級（含）以上政府及其有關部門�！�
項目申報主體作為項目的發起單位，通常都是當地政府或者園區管委會，部分項目中政府將項目委托給當地國企或城投公司，就會出現以企業為主體來開展申報的情況，但其背后代表的都是當地政府。
2. 項目實施主體
EOD項目實施主體是項目推進實施的責任主體，負責項目全生命周期的投融資、設計、建設、運營維護、產業發展服務等工作。在實踐中，多數地方政府通過直接授權的方式確定本級平臺公司或地方國企作為項目實施主體。由于直接授權的合法合規性存在一定的爭議，特別是當EOD項目實施范圍中包含著砂石等自然資源使用權或污水、光伏等特許經營事項時。因此，不少地方開始采取競爭性程序來選擇項目實施主體。
3. 合作社會資本投資人
EOD項目通常體量非常大，往往含有多個子項目，具有綜合性強、專業跨度大、專業性強、投資規模大、項目周期長等特點，項目實施主體往往需要引進社會資本投資人，合作實施項目。一般來說，要求社會資本應具備較強的資金實力、專業能力以及統籌能力。從已落地項目來看，大多數EOD項目的社會資本投資人都是央企或者地方國企，如中交集團、中化學、中電建、葛洲壩集團、中鐵建等。一方面央企、國企的資金實力更為雄厚，資金流比較穩定、風險較小，另一方面EOD項目公益性較強，盈利難度高，央企、國企能夠做到兼顧社會效益和生態效益，又不過分索取經濟收益。
（二）科學確立環境治理內容
生態環境治理項目要注重生態治理的緊迫性和可行性，且要有明確的生態環境質量改善目標，圍繞區域突出的生態環境問題，按照環境問題—治理目標—解決方案—工程措施的方法確定生態環境治理內容。
根據《入庫指南》要求，生態環境治理項目包括大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域污染防治、土壤污染防治、農業農村污染治理、固體廢物處理處置及資源綜合利用、生態保護修復、其他環境治理等。
表2 入庫項目環境治理內容（部分）
（三）科學謀劃關聯產業項目
科學謀劃關聯產業項目，對項目收益進行合理地測算和預期，是保障項目實施落地的重要支撐。而環境治理項目和產業項目之間的融合關系是保證EOD項目一體化實施、實現增值反哺的關鍵。
首先，關聯產業的謀劃要契合當地發展實際。需要符合國家和地方產業政策、空間管控等各項要求，契合當地社會經濟發展實際，結合區域產業發展現狀基礎與需求預期等確定關聯產業內容。
其次，關聯產業項目應相互關聯、有效融合�！度霂熘改稀分赋觥绊椖窟吔缜逦�，生態環境治理與產業開發之間密切關聯、充分融合，避免無關項目捆綁�！钡趯嵺`中，往往難以把握關聯性的內在邏輯，捆綁無關聯子項目，導致項目邊界不清，融合關系不明。一般而言，要求產業項目在地理位置、資產形成、收益實現等方面和生態環境治理存在關聯性。一方面，在空間上相鄰，確保生態環境治理與產業開發空間位置關系臨近，滿足增值要求；另一方面，生態環境治理與產業之間要存在產業鏈上下游的關系。關聯產業要對生態環境質量有較高的依賴性；生態環境質量的改善要對關聯產業開發具有明顯的價值提升作用。
最后，科學測算關聯產業項目收益，實現項目收益自平衡。為強化項目收益內部反哺機制，需在項目層面實現關聯產業收益補貼生態環境治理投入，成本收益測算范圍不能超出依托項目范圍，不能泛化項目收益，且項目收益來源應符合金融機構融資的要求。與此同時，項目收益應非財政化和非地產化，即除規范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益。另外《入庫指南》以及項目實際申報經驗顯示，生態環境部要求項目不在土地上下功夫，土地一二級聯動、社會資本參與土地一級開發、商業類地產開發等均不受支持。
現階段，EOD模式下生態產品價值實現可分為四種典型情況。
表3 關聯產業選擇典型情況
內容來源：生態環境部環境規劃院EOD創新中心主任 趙云皓
（四）合理確定項目投資規模
《入庫指南》對EOD項目投資總額作出了規定，地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。組合實施的單體子項目數量原則上不超過5個。
在確定EOD項目投資規模時，不能盲目求大求多。一是需要考慮項目投入與產出相平衡問題，根據項目經驗，算好賬、算對賬、算平賬，項目包裝過大，項目收益與投入難以有效平衡。二是應結合項目所在地的實際情況，與當地經濟發展水平、地方財政能力、市場主體信用等級相適應，因地制宜設置項目規模，否則往往無法保障項目融資落地。
（五）嚴控地方政府隱形債務風險
《入庫指南》強調“項目實施必須嚴格依法依規，嚴禁新增地方政府隱性債務�！庇行Х婪兜胤秸[性債務風險，是EOD項目依法規范實施的“底線”和“紅線”要求。地方政府隱性債務是指地方政府在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金償還，或者違法提供擔保等方式舉借的債務，其核心特征主要為：決策主體是政府，資金用途為公益，償債資金來源最終為財政。因此，對于EOD項目，一是要嚴格按照環境治理與產業發展項目一體化實施，收益反哺的原則，科學謀劃布局關聯生態產業項目，確保項目實現投入產出自平衡；二是除規范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益。
