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      PPP新機制下特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施若干問(wèn)題淺析

      摘要:2023年2月,PPP進(jìn)入全面停擺狀態(tài),項目庫暫停入庫、項目基本停滯,PPP下一步走向何方,備受關(guān)注。2023年11月,PPP新機制正式發(fā)布,對于已經(jīng)面臨諸多困境的PPP項目來(lái)說(shuō),無(wú)疑是一支強心劑。堅持初衷、回歸本源,是此次新機制的核心理念,在此背景之下,本文就新舊機制的轉換可能出現的若干問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析。

      一、引言

      2023年11月3日,國務(wù)院辦公廳轉發(fā)了國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)的通知》(國辦函〔2023〕115號),即“PPP新機制”,緊隨其后,11月16日,財政部發(fā)布了《關(guān)于廢止政府和社會(huì )資本合作(PPP)有關(guān)文件的通知》(財金〔2023〕98號)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“98號文”),98號文廢止了關(guān)于PPP綜合信息平臺、示范項目、專(zhuān)家庫以及咨詢(xún)機構庫相關(guān)文件。此番新機制對PPP項目的實(shí)施作出了歷年來(lái)最大的調整,核心內容包括聚焦使用者付費項目、全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式、重點(diǎn)應用于有經(jīng)營(yíng)性收益的項目以及優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與等,自此,政府和社會(huì )資本合作項目在我國將迎來(lái)重大調整期。新舊機制的轉換,也必然會(huì )產(chǎn)生一系列新的問(wèn)題和現象,以下筆者將就新機制下政府和社會(huì )資本合作特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施調整變更若干問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

      二、存量PPP項目的處理

      自2014年以來(lái),PPP在我國的發(fā)展已有近10年的歷史,根據財政部統計,截至2022年底,PPP在庫項目(含儲備清單)約1.4萬(wàn)個(gè),總投資20.9萬(wàn)億元,以項目公司成立為標識的落地率約77%。PPP項目投資規模大、合作期限長(cháng),在未來(lái)20至30年,存量PPP項目的建設、運營(yíng)依然是PPP項目實(shí)施重點(diǎn)內容。此次新機制明確了新舊項目的劃分,即:“2023年2月政府和社會(huì )資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目,以及后續新實(shí)施的政府和社會(huì )資本合作項目,均按照指導意見(jiàn)規定的新機制執行”。關(guān)于存量項目的處理,2023年10月國務(wù)院辦公廳轉發(fā)了財政部、國家發(fā)展改革委《<關(guān)于政府和社會(huì )資本合作存量項目分類(lèi)處理的意見(jiàn)>的通知》(未公開(kāi)發(fā)布)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《存量項目分類(lèi)處理的意見(jiàn)》”),《存量項目分類(lèi)處理的意見(jiàn)》根據項目所處階段,將其分為已運營(yíng)項目、在建項目以及未開(kāi)工項目,并對各階段的存量項目分別給出了處理建議:已運營(yíng)項目嚴格履約、在建項目全面規范、未開(kāi)工項目從嚴處置。

      此外,根據《存量項目分類(lèi)處理的意見(jiàn)》,財政庫將同步取消項目庫,存量PPP項目將不再要求在PPP綜合信息平臺公開(kāi)項目信息,而對于2023年2月以后未完成招標采購程序的項目、存量未開(kāi)工項目,如不符合新機制的相關(guān)要求,可能要面臨整改或停止實(shí)施的問(wèn)題。

      三、新機制下PPP項目主管部門(mén)以及實(shí)施流程的調整

      (一)主管部門(mén)及實(shí)施機構

      此次新機制明確了PPP項目特許經(jīng)營(yíng)主管部門(mén)為國家發(fā)展改革委,終結了此前PPP項目由財政部和國家發(fā)展改革委雙頭管理的模式,此后財政部不再參與項目管理,而是專(zhuān)注于政府預算管理和債務(wù)管理。根據新機制的要求,發(fā)改委將作為政府和社會(huì )資本合作特許經(jīng)營(yíng)項目的主管部門(mén),嚴格把關(guān)項目特許經(jīng)營(yíng)方案等有關(guān)內容,依法依規履行項目審批、核準或備案職責。管理體制的優(yōu)化調整對于規范決策程序、簡(jiǎn)化審批程序以及減少決策成本具有積極的作用,能夠改善此前PPP項目前期審批流程復雜以及周期長(cháng)的問(wèn)題。

      新機制下項目實(shí)施機構仍由地方各級人民政府依法依規授權有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、事業(yè)單位等。在特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)操中,項目實(shí)施機構大部分由行業(yè)主管部門(mén)擔任,具體負責特許經(jīng)營(yíng)方案編制、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂、項目實(shí)施監管、合作期滿(mǎn)移交接收等工作。

      (二)實(shí)施流程的調整

      此前PPP項目實(shí)施流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行及項目移交五個(gè)環(huán)節。新機制出臺以后,其工作流程較新機制出臺之前,有較大的調整。

      從項目識別來(lái)看,新機制出臺以后,這一階段的項目發(fā)起和項目篩選主要由項目實(shí)施機構進(jìn)行,不需要再進(jìn)行物有所值評價(jià)和財政承受能力論證,簡(jiǎn)化了項目前期實(shí)施流程。這一流程的調整主要是由于新機制下主要聚焦使用者付費項目,且要求項目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設投資和運營(yíng)成本、且具備一定投資回報,不額外新增地方財政未來(lái)支出責任,因此,新機制下政府和社會(huì )資本合作項目將轉換為真正以市場(chǎng)為導向的經(jīng)營(yíng)性項目,同時(shí),PPP特許經(jīng)營(yíng)項目將不再受財政一般公共預算支出10%的約束。結合此前財政部發(fā)布的財金〔2019〕10號文“按照‘實(shí)質(zhì)重于形式’原則,污水、垃圾處理等依照收支兩條線(xiàn)管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外”的規定,對于污水、垃圾處理等“明是政府付費,實(shí)則使用者付費”的特許經(jīng)營(yíng)項目應被認定為使用者付費項目,該類(lèi)項目實(shí)施并不因為采取PPP模式而額外新增地方財政未來(lái)支出責任。

      從項目準備來(lái)看,新機制優(yōu)化了前期審批流程,這一階段的主要工作將調整為特許經(jīng)營(yíng)方案的編制和審核,此次新機制對特許經(jīng)營(yíng)方案提出新的要求,一是需按照可行性研究報告編寫(xiě)規范進(jìn)行編寫(xiě),其次是更加突出可行性論證,需要相關(guān)部門(mén),必要時(shí)聯(lián)合第三方專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構對項目是否適合采取特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行認真比較和論證;赑PP項目新機制,目前國家發(fā)改委已對《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(六部委令第25號)進(jìn)行了修訂并發(fā)布了修訂征求意見(jiàn)稿。

      項目進(jìn)入采購階段以后,項目采購、項目執行以及項目移交階段相關(guān)工作內容新機制并未作出實(shí)質(zhì)性的重大的調整,但是由于PPP項目將全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式,首先,在項目執行過(guò)程中,PPP項目合同將由特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議替代、社會(huì )資本方調整為特許經(jīng)營(yíng)者或特許經(jīng)營(yíng)聯(lián)合體、合作期限調整為特許經(jīng)營(yíng)期限,經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)40年。其次,新機制要求特許經(jīng)營(yíng)項目定期開(kāi)展運營(yíng)評價(jià),但對建設期績(jì)效評價(jià)未做要求,因此,新機制出臺后政府和社會(huì )資本合作項目或將只需對項目運營(yíng)期服務(wù)產(chǎn)出情況進(jìn)行績(jì)效評價(jià),不再要求對建設期進(jìn)行績(jì)效評價(jià)。

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      圖1:新機制下PPP特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施流程

      (三)信息公開(kāi)

      新機制下財政部發(fā)布了98號文,廢止了關(guān)于PPP相關(guān)的共計11個(gè)文件,自此,入PPP項目綜合管理庫將不再成為規范PPP項目的要求,但是在新機制中,依然要求對特許經(jīng)營(yíng)項目建立常態(tài)化信息披露機制,具體要求包括:“項目實(shí)施機構應將項目建設內容、特許經(jīng)營(yíng)中標結果、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主要內容、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)標準、運營(yíng)考核結果等非涉密信息,依托全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺,及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)!

      從信息公開(kāi)要求來(lái)看,新機制對特許經(jīng)營(yíng)信息披露進(jìn)行了常規化的管理,不再設立專(zhuān)門(mén)的項目庫,因此,從長(cháng)遠來(lái)看,政府和社會(huì )資本合作項目預計將不再被特殊對待,將逐漸成為常規化的特許經(jīng)營(yíng)投資項目。

      四、新機制下PPP項目涉及審核問(wèn)題

      2019年以前,關(guān)于PPP項目是屬于企業(yè)投資項目還是政府投資項目一直都是頗有爭議的話(huà)題,直至2019年《政府投資條例》出臺,其對政府投資的解釋為,是指在中國境內使用預算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設活動(dòng)。由于PPP項目回報機制大部分為可行性缺口補助以及政府付費,其相關(guān)支出均要求納入財政預算,所以一直以來(lái),PPP項目大多被視為政府投資項目,通常需要履行政府審批手續。新機制出臺以后,政府和社會(huì )資本合作項目將逐漸回歸初心,由政府投資項目轉變?yōu)檎嬲钠髽I(yè)投資項目,如由社會(huì )資本方單獨投資的項目,將按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關(guān)規定履行核準或備案手續,但是對于政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營(yíng)項目,新機制明確了其仍然屬于政府投資的范疇,根據《政府投資條例》的相關(guān)要求,項目單位應當編制項目建議書(shū)、可行性研究報告、初步設計,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批。

      五、民營(yíng)企業(yè)將成為新機制下PPP特許經(jīng)營(yíng)項目參與主體

      PPP項目在我國自實(shí)行以來(lái),一直存在著(zhù)“以項目融資為目的”、“重建設、輕運營(yíng)”的情況,導致PPP項目在實(shí)際操作中存在諸多問(wèn)題。最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與,是此次政府和社會(huì )資本合作新機制的一個(gè)重點(diǎn)內容,新機制出臺前,國家各部委就相繼出臺系列文件,支持鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與投資政府和社會(huì )資本合作項目,如2023年7月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見(jiàn)》、《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步抓好抓實(shí)促進(jìn)民間投資工作努力調動(dòng)民間投資積極性的通知》(發(fā)改投資〔2023〕1004號)等。

      此次新機制制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“項目清單”,并實(shí)施動(dòng)態(tài)調整),明確了支持民營(yíng)企業(yè)參與的項目領(lǐng)域范圍,鼓勵并支持民營(yíng)企業(yè)獨資、控股或參與的行業(yè)領(lǐng)域涵蓋環(huán)保、市政、物流、農業(yè)農林、社會(huì )領(lǐng)域、交通運輸、水利、新型基礎設施建設以及能源等共9個(gè)領(lǐng)域,可參與的項目類(lèi)型總計30個(gè)。

      民間資本參與基礎設施投資建設有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的調節作用,提高基礎設施和公用事業(yè)項目建設運營(yíng)水平,且對于遏制新增地方政府隱性債務(wù)有積極作用,從政策要求及導向來(lái)看,未來(lái)政府和社會(huì )資本合作,民營(yíng)企業(yè)或將成為特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施主體,國企或央企或將逐漸退出政府和社會(huì )資本合作項目特許經(jīng)營(yíng)。但是從歷年實(shí)踐經(jīng)驗來(lái)看,民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項目都受到融資的影響,在這一方面,未來(lái)還有待國家出臺相關(guān)政策文件支持民營(yíng)企業(yè)項目融資。

      六、結語(yǔ)

      政府和社會(huì )資本合作(PPP)在我國的發(fā)展一直處于不斷調整和優(yōu)化之中,既是因為PPP對我國基礎設施建設產(chǎn)生了較為深遠的影響,同時(shí)又因為PPP在實(shí)施過(guò)程中不斷出現的新問(wèn)題。新機制的出臺毫無(wú)疑問(wèn)猶如一支強心劑,給政府和社會(huì )資本合作帶來(lái)新的生機和能量,但是對于市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō),是機會(huì )也是挑戰,政府和社會(huì )資本在我國的發(fā)展仍需要警惕各種違規行為。新機制出臺后,相關(guān)的配套措施及指導意見(jiàn)有望在后續陸續出臺落實(shí),以促進(jìn)政府和社會(huì )資本合作特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施更加公平、高效及健康的發(fā)展。

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