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      城投企業(yè)公司治理研究(六)——新公司法對城投公司治理結構的影響

      摘要:新《公司法》于2023年12月29日修訂通過(guò),自2024年7月1日起施行。相較之前的修訂,本次修訂幅度較大,影響較廣。新《公司法》在總結吸收新一輪國企改革優(yōu)秀成果基礎上,對國有企業(yè)完善治理結構提出了進(jìn)一步的要求。本文旨在對新《公司法》關(guān)于治理結構方面的修訂進(jìn)行解析,以剖析其對城投企業(yè)治理結構的影響。

      一、新《公司法》對監事會(huì )的影響

      (一)監事會(huì )現存問(wèn)題分析

      新《公司法》實(shí)施之后,監事會(huì )不再是國有企業(yè)治理結構的必備選項。在此之前,作為治理機構“三會(huì )一層”(黨委會(huì )、董事會(huì )、監事會(huì )和經(jīng)理層)的重要組成部分,監事會(huì )是完善公司治理的必要組成部分。然而在實(shí)踐中,監事會(huì )在國企中的實(shí)踐表現不佳,淪為“花瓶”、“擺設”的聲音不絕于耳。之所以出現這種情況,主要的原因為下:

      一是國資管理部門(mén)外派的監事人員履職困難,導致監事會(huì )作用發(fā)揮有限。區縣級乃至市級層面的國有企業(yè)外派監事,很難做到外派全職人員擔任監事,一般選聘同級別國企人員兼任,或者派遣退休公務(wù)員擔任國企監事,并且在一家國企的履行時(shí)間較短,難以發(fā)揮監事會(huì )應有的作用。

      二是國資管理部門(mén)對于監事會(huì )的認識存在嚴重偏差。我國的國有企業(yè),一般是由黨組織書(shū)記兼任董事長(cháng)、黨組織副書(shū)記兼任總經(jīng)理,董事會(huì )和經(jīng)理層的負責人在國企經(jīng)營(yíng)管理中扮演著(zhù)重要的角色。對于監事會(huì )的定位和作用,國資管理部門(mén)以及國企領(lǐng)導者的認知不足,往往將其定位為企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的協(xié)助者或企業(yè)內部監督管理的角色。

      三是不同監督體系的混淆錯亂。對于國有企業(yè),政府審計、國資管理部門(mén)直接管理都可以對國有企業(yè)進(jìn)行外部監管,國企內部黨組織、審計部以及董事會(huì )下設的審計委員會(huì )都可以對國有企業(yè)進(jìn)行內部監管。在多種監管的情形下,監事會(huì )的作用往往很難發(fā)揮。

      (二)新《公司法》的修訂

      針對監事會(huì )存在的問(wèn)題,新《公司法》提供了更為靈活的選擇。在新《公司法》第六十九條規定,有限責任公司可以按照公司章程的規定在董事會(huì )中設置由董事組成的審計委員會(huì ),行使本法規定的監事會(huì )的職權,不設監事會(huì )或者監事,公司董事會(huì )成員中的職工代表可以成為審計委員會(huì )成員;第一百七十六條規定,國有獨資公司在董事會(huì )中設置由董事組成的審計委員會(huì )行使本法規定的監事會(huì )職權的,不設監事會(huì )或者監事。至此,監事會(huì )不再是國企治理結構的必備項,而是選擇項。

      對于國有企業(yè)審計委員會(huì ),《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2017〕36號文)指出,董事會(huì )應當設立提名委員會(huì )、薪酬與考核委員會(huì )、審計委員會(huì )等專(zhuān)門(mén)委員會(huì ),為董事會(huì )決策提供咨詢(xún),其中薪酬與考核委員會(huì )、審計委員會(huì )應由外部董事組成。此次修訂表明,國有企業(yè)不設監事會(huì )或監事的前提下,審計委員會(huì )可以行使監事會(huì )的職權,同時(shí)審計委員會(huì )的成員構成由外部董事擴充為外部董事和職工董事。

      (三)監事會(huì )未來(lái)發(fā)展

      對于國有企業(yè)是否有必要設置監事會(huì )的問(wèn)題,還應該根據國有企業(yè)的實(shí)際情況而定。此次修訂并沒(méi)有從法律上徹底否定監事會(huì ),仍然在一定程度上承認監事會(huì )的積極意義。因此,關(guān)于國有企業(yè)設置監事會(huì )還是審計委員會(huì ),建議如下:

      1. 審計委員會(huì )承接監事會(huì )職能的前提,一是原有監事會(huì )職能發(fā)揮不足,掣肘較多或運營(yíng)機制不完善等問(wèn)題突出,二是審計委員會(huì )能夠順暢組建并承接監事會(huì )的職責。管理人員素質(zhì)不足、缺乏外部董事等情況,都會(huì )造成審計委員會(huì )無(wú)法有效組建并發(fā)揮應有職能。因此,只有具有以上前提條件,才可以組建審計委員會(huì )。

      2. 設置監事會(huì )還是審計委員會(huì ),還應該看企業(yè)現有監督體系的監督效果。一般對于國有企業(yè)的母公司而言,內外部監督體系較為完善,監事會(huì )能夠發(fā)揮的特有監督手段有限,則可以采取機制更為順暢的審計委員會(huì );而對于國有企業(yè)的子公司,尤其是管理人員較少的子公司,監督體系往往依賴(lài)母公司外派人員組建的監事會(huì )或者外派監事,難以組建審計委員會(huì )。

      3. 值得注意的是,審計委員會(huì )是董事會(huì )的下設機構,其成員來(lái)自于董事會(huì ),故難以期待其監督董事會(huì )及其成員的有效性,更多作為董事會(huì )的內部機構來(lái)履行內部監察。監事會(huì )則是與董事會(huì )平行的機構,可以很有效監督董事會(huì )及其成員。審計委員會(huì )的監督權限雖然下降,但是其所發(fā)揮監督的機制更為順暢。審計委員會(huì )僅對董事會(huì )負責,可以有效協(xié)助董事會(huì )監督經(jīng)理層及其下設部門(mén),也可以對個(gè)別管理人員進(jìn)行監督,還可以與企業(yè)內部的審計部門(mén)上下聯(lián)動(dòng)實(shí)施監督。

      二、新《公司法》對董事會(huì )的影響

      (一)董事會(huì )現存問(wèn)題分析

      董事會(huì )現有的問(wèn)題有很多,涉及此次新《公司法》修訂的主要有三點(diǎn)。一是國有企業(yè)治理結構權責的問(wèn)題,包括股東會(huì )(或國資監管部門(mén))與董事會(huì )權責劃分、董事會(huì )與經(jīng)理層權責劃分的問(wèn)題!蛾P(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2017〕36號文)以及“三重一大”政策,提出國企內部職權劃分是實(shí)現公司治理各負其責、規范運作、相互銜接、有效制衡目標的前提。然而在改革實(shí)踐中,授權放權的改革一直是困擾國企。原《公司法》以及國企改革文件已對授權放權進(jìn)行了規定,但仍需要進(jìn)一步調整和細化。

      二是董事會(huì )議事規則亟待修訂,F有規定中,多數要求國企董事會(huì )現場(chǎng)召開(kāi),而在實(shí)踐中,董事會(huì )成員很難全部到場(chǎng)。而國企公司章程沒(méi)有明確規定可召開(kāi)非現場(chǎng)會(huì )議,導致該等做法缺乏依據,存在合規風(fēng)險。此外,對于地方國企而言,在存在外部董事的情況下,召集董事會(huì )成員到場(chǎng)就變成一項較為困難的事情,這就造成了董事會(huì )很難召開(kāi),繼而導致重要議題遲遲未能決策,影響國企經(jīng)營(yíng)效率。

      三是缺失被解任董事的索賠制度。在原有《公司法》中,股東會(huì )具有無(wú)理由解任董事的權力,這對于董事,尤其是市場(chǎng)化聘任的董事而言,其正常的權益難以保證。

      (二)新《公司法》的修訂

      新《公司法》刪除了股東會(huì )“決定公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資計劃”和“審議批準公司的年度財務(wù)預算方案、決算方案”,相應的也刪除了董事會(huì )“制訂公司的年度財務(wù)預算方案、決算方案”職權。對于公司財務(wù)預算方案、決算方案的制定權力,可由國有企業(yè)在公司章程中自行規定。

      新《公司法》刪除了列舉規定的八項總經(jīng)理職權,第七十四條規定,經(jīng)理對董事會(huì )負責,根據公司章程的規定或者董事會(huì )的授權行使職權。這也表明總經(jīng)理的職權需要國有企業(yè)在公司章程中規定。

      新《公司法》第五十九條新增規定“股東會(huì )可以授權董事會(huì )對發(fā)行公司債券作出決議”,第一百七十二條規定“國有獨資公司由履行出資人職責的機構可以授權公司董事會(huì )行使股東會(huì )的部分職權,但公司章程的制定和修改,公司的合并、分立、解散、申請破產(chǎn),增加或者減少注冊資本,分配利潤,應當由履行出資人職責的機構決定!

      新《公司法》第二十四條規定,公司股東會(huì )、董事會(huì )、監事會(huì )召開(kāi)會(huì )議和表決可以采用電子通信方式,公司章程另有規定的除外。這表明治理機構的組織的會(huì )議形式,不再局限于傳統的現場(chǎng)召開(kāi)形式,可采取多元化的線(xiàn)上形式。

      新《公司法》第七十一條規定,股東會(huì )可以決議解任董事,決議作出之日解任生效。無(wú)正當理由,在任期屆滿(mǎn)前解任董事的,該董事可以要求公司予以賠償。對國有企業(yè)而言,前述無(wú)正當理由被解任董事的索賠權條款無(wú)疑對國有股東管理下屬企業(yè)董事帶來(lái)了較大挑戰,尤其是針對市場(chǎng)化選聘的董事來(lái)說(shuō)更是如此,這意味著(zhù)在選聘、解任董事時(shí)均應更加審慎。

      (三)董事會(huì )未來(lái)發(fā)展

      股東會(huì )對于公司經(jīng)營(yíng)方針、投資計劃、財務(wù)預決算、債券發(fā)行決策權力的下放,一定程度上提升國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的活力,進(jìn)一步加大了國有企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權。與此同時(shí),股東會(huì )下放的權力,國有企業(yè)需要在公司章程中規定其權力的責任主體。

      對于經(jīng)理層職權說(shuō)明的取消,結合中央企業(yè)對于董事長(cháng)授權的改革,表明了政策的導向是更多地將國有企業(yè)內部權責的劃分交給國企自己。國企由于其歷史發(fā)展、企業(yè)規模、行業(yè)性質(zhì)、管理人員的不同,其所需的治理結構也應該是不同的,過(guò)多地從政策上規范國企內部治理結構,往往會(huì )約束國企的發(fā)展。因此,國企應當結合企業(yè)的實(shí)際,將董事會(huì )權限合理授權給董事長(cháng)、經(jīng)理層、專(zhuān)業(yè)委員會(huì )等結構或人員。

      股東會(huì )、董事會(huì )、監事會(huì )會(huì )議采取電子通信方式,無(wú)疑從政策上肯定了這種現代化方式的可行,也是國企改革與時(shí)俱進(jìn)的結果,極大提升了國有企業(yè)內部角色的效率。

      董事無(wú)正當理由被解任的索賠權條款,無(wú)疑加大了國資管理部門(mén)管理董事的難度。但是核心焦點(diǎn)在于“無(wú)正當理由”。因此,國企對高級管理人員實(shí)行契約化管理,應當考慮由公司與董事簽訂聘任合同中的正當理由辭退董事的情形與條件,以及賠償的標準與方式。

      三、結語(yǔ)

      此次新《公司法》的修訂,涉及治理結構的還有很多,如法定代表人的人選范圍擴大、董事會(huì )職工代表設置的要求變化等。這些修訂對于國有企業(yè)治理結構的影響較小,因此本文不再詳細討論。

      對于城投企業(yè)而言,其本身屬于國有企業(yè),以上對于國有企業(yè)的影響,均適用于城投企業(yè)。對于城投企業(yè)監事會(huì )改革,往往在集團總部具有較為完善的治理機構,采取審計委員會(huì )行使監事會(huì )職權的方式更適用于城投企業(yè)母公司,對于城投企業(yè)子公司則采取監事會(huì )或單一監事的方式實(shí)施監督管理更為合適。對于城投企業(yè)董事會(huì )改革,更多地在于權責體系的完善,明確董事會(huì )和經(jīng)理層的權責,建立各負其責、規范運作的治理結構。

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